通用机场PPP解读（附文本分享） | 【法天使第51期全文笔记】

作者|张欢律师

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编辑|小史哥

众所周知，ppp领域在我国各个方面都是比较火的/现代管理学之父彼得就指出：政府必须要面对这个事实，政府的确不能做，也不擅长社会或者社区的工作。这就是ppp模式的优势所在。

今天晚上主要是给大家分享通用机场ppp的知识，主要是分三个部分来讲：

第一部分、通用机场的概述；

第二部分、ppp模式在通用机场中的应用；

第三部分、通用机场ppp案例；

1、通用机场简介

根据《民用机场管理条例》第84条规定，是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。

民用机场包括通用机场和运输机场，通用机场属于民用机场的一类。通用航空是民航事业的两翼之一，在国家经济社会建设中具有不可替代的作用。

截至目前，我国通用机场超过300个，通用航空企业281家，在册通用航空器1874架，飞行量达70多万小时。但总体上看，我国通用航空业规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，与经济社会发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。

国务院办公厅2016年5月印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出：

第一、规模上：到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。

第二、通用航空器的规模：通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。

第三、通用航空业规模上：通用航空业经济规模超过1万亿元，初步形成安全、有序、协调的发展格局。

《关于促进通用航空业发展的指导意见》意义是非常大的。

第一、我国政府对通用航空业在政策上是大力的支持；

第二、在未来发展的目标上，也有一个明确数量上的规划，这说明在通用机场在未来的发展潜力是非常大的。

2、通用机场的类型

《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号）的规定，以通用机场的功能定位划分，通用机场可以分为四种类型：

一、通用航空短途运输网络型机场，即在偏远地区、地面交通不便的地区以及年旅客吞吐量1000万人次以上的枢纽运输机场周边建设通用机场，改善交通运输条件。

二、救灾、公共管理服务内机场，即在自然灾害多发等地区以及大型城市等人口密集、地面交通拥堵严重地区建设通用机场，满足抢险救灾、医疗救护、反恐处突与公共管理等需要。

三、工农林类通用机场，即在航空制造等重点产业集聚区以及农产品主产区、重点国有林区等地区建设通用机场，服务于工农林等通用航空活动。

四、旅游、体育服务导向通用机场，即在世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、重要体育产业基地等地区建设通用机场，促进空中游览、航空体育、飞行培训等发展。    

 根据通用机场技术标准划分，参照《通用机场建设规范》（MH/T5026-2012）以及《通用航空机场空管运行保障管理办法》的规定，通用机场可根据其对公众利益的影响程度分为以下三类：

一类通用机场：指具有10～29座航空器经营性载人飞行业务，或最高月起降量达到3000架次以上的通用机场。（规模较大）

二类通用机场：指具有5～9座航空器经营性载人飞行业务，或最高月起降量在600～3000架次之间的通用机场。（规模较小）

三类通用机场：除一、二类外的其他通用机场。

不同类型通用机场的投资建设内容和适用标准也存在差异。  

3、我国通用航空发展现状

目前，中国通用航空整体上保持了持续、快速的发展态势。截至目前，我国通用机场超过300多个。但总体上看，我国通用航空业规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，低空空域管理改革进展缓慢，航空器自主研发制造能力不足，通用航空运营服务薄弱，与经济社会发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。

与美国相比，我国通用机场数量是美国的十分之一，机队规模、飞行人员、年飞行小时等差距很大。但是同时，也具有很大的发展潜力，通用航空的发展是社会经济发展的必然要求。随着我国经济的发展，必然要求通用航空发展。近年，无论是地方政府，还是企业个人，对发展通用航空的积极性很高。从民航的发展规划来看,未来一段时间内将涌现大批量的通用机场建设项目;从国内外对比来看,我国通用机场覆盖率远远不够,机场建设工作任重而道远。

目前，由于我国通用机场建设本身存在诸多问题，相关规章制度还不够完善与成熟，如低空空域使用限制、建设经营成本过高、专业技术人员短缺及系统的法律不够完善等相关因素下，一定程度上制约了我国通用航空领域的发展。

4、通用机场ppp项目政策解析

 近年来，我国连续推出了一系列政策来引导国内通用机场建设：

（1）2009年12月23日，民航局印发了《关于加快通用航空发展的措施》，内容涉及通航的发展规划、资金扶持等15项措施，以求推动通用航空的发展；

（2）2016年5月13日，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》指出：“到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元，初步形成安全、有序、协调的发展格局”。

（3）2016年10月11日，国家发改委印发《近期推进通用航空业发展的重点任务》指出，推进通用机场布局规划的编制，全国31个省(区、市)按计划，应在 2016 年底前出台布局规划。各省应建立通用机场建设项目储备库，明确 2017-2018 年通用机场重点项目，并向社会公布，吸引各类投资主体。

（4）2016年10月25日，民航局又发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》指出，符合布局规划、专项规划和区域规划以及行业发展规划的运输机场项目全部向社会资本开放；全面放开通用机场建设，对投资主体不作限制，并全面放开通用机场和其他市场主体之间的投资限制；深化机场收费改革，创新价格管理方式，激发社会资本活力。

（5）2016年11月7日，国家发展改革委、民航局、体育总局、旅游局联合发布《关于做好通用航空示范推广有关工作的通知》，为形成可复制、可推广的好经验好做法，加快培育通用航空市场，分类推进通用航空基础设施建设，提升服务保障能力。通知发布了通用航空短途运输网络、通用航空旅游、航空飞行营地示范工程，明确各级发改委、民航行业管理部门和体育行业管理部门各自的职责。

以上一系列政策利好，有利于对通用航空领域形成安全、有序、协调的发展格局，未来通用机场领域发展潜力巨大，也是我们未来发展的机遇。

1、通用机场PPP模式概述

PPP作为一种新型的项目融资模式，是鼓励私营企业、社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。

这种模式可以让社会资本更多地参与到公共工程建设项目当中，通过与政府的合作，降低了私营部门进入公共工程领域的准入门槛。社会资本的进入，能有效缓解政府财政在公共基础设施方面投入不足的压力，对财政资金的有效利用能起到督促的作用，有利于机场运营的市场化，实现双方共赢。

PPP模式是建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。 

在通航机场建设中引进PPP模式，即政府公共部门与社会资本方共同合作建设通用机场，由政府授权社会资本方建设、经营和管理机场，同时政府给予政策优惠和扶持，吸引社会资本投资机场项目，则可以拓宽通用机场建设融资渠道、降低投融资风险、提高机场建设效率。同时，PPP模式主要通过预计机场建成后能产生的收入、机场项目自身的资产状况和政府政策扶持等为机场盈利提供保证。

通用机场PPP项目操作模式，是指政府部门在推进通用机场PPP项目的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，根据财政部、国家发改委等部委制定的PPP模式政策规范性文件。

常见的PPP项目操作模式包括建设-运营-移交 、建设-拥有-运营 、建设-拥有-运营-移交 、建设-移交-运营 、转让-运营-移交 、改建-运营-移交等。

根据《中国民用航空局关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发[2016]117号）的规定，社会资本参与通用航空领域的操作形式主要包括特许经营、经营权转让、股权出让、委托运营等资本运作方式，社会资本可通过专项信托计划、认购股权投资基金等方式参与通用机场投资活动，可通过综合开发通用机场周边用地或临空经济区范围内土地、物业、商业等资源的方式建设运营机场服务配套设施。

对于通用机场PPP项目操作模式的确定，一定要立足实际情况，根据通用机场的类型、属性、状态、功能、回报机制等进行综合予以确定。

2、通用机场采用PPP模式的优势

通用机场 PPP模式使政府和社会资本方能够充分利用各自的优势,把政府部门的社会责任、协调能力、规划能力与社会资本方的创新精神、社会资金、技术水平和管理效率等融合到一起。通用机场采用PPP模式具有如下优势：

（1）避免费用的超支

社会资本方参与到政府通用机场基础设施中，意味着两者共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用。并且PPP模式要当此项目完成并获得政府批准使用，社会资本方才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用。

（2）减轻政府财政负担

通用机场的建设，是一项十分复杂繁重的项目。PPP模式使政府避免了繁重的事务，从提供者角色变为监督者，有更多的时间对基础项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算。   

（3）取长补短，互利共赢

PPP模式能使得政府与社会资本方彼此取长补短，发挥各自的优势，互相弥补不足。双方可以形成互利的长期目标，形成一个互利共赢的局面。

（4）投资主体的多元化

通用机场的建设，利用社会资本方来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技术支持,促进了投融资体制改革。同时,社会资本方参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的创新,提高办事效率,发挥良好的管理理念和经验。

(5)合理分配风险

在以PPP模式建设通用机场时，风险分配以“对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”为原则。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。同时，政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。   

3、通用机场采用PPP模式的操作流程

通用机场建设中运用PPP模式的操作流程大致如下：

 （1）项目识别阶段

 项目发起，通常是地方政府提出机场建设项目。政府通过物有所值评价和财政承受能力论证，采用定量和定性分析方法。通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式。

 （2）项目准备阶段

组建专门协调机构，通用机场PPP项目领导小组；

确定项目实施机构，县级（含）以上地方政府或其指定的政府职能部门、事业单位等组织机构可作为PPP项目实施机构，由其负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

编制实施方案，项目实施机构和相关专业咨询机构合作编制实施方案。

（3）项目采购阶段

在通用机场PPP项目中，政府选择与之合作的项目合作公司，通常可以是某家航空公司或者是当地较有实力的大企业、上市公司，有利于提高机场建成后的管理运行效率。

（4）项目执行阶段

由政府和合作公司共同合作成立项目公司来负责项目的组织实施。在选定项目的合作公司后，可以由代表政府出资的国有资产经营管理公司和选定的项目合作公司共同出资发起成立独立的机场公司，作为业主负责机场的建设和日后经营管理。

政府与机场公司签署特许经营协议，赋予机场公司机场设施的特许开发经营权，由机场公司取代政府负责项目的融资、建设与经营。机场项目的资金主要来源于机场建设基金投入、政府的财政预算拨款、项目合作公司的出资以及机场公司向银行的项目贷款等。

机场公司在取得政府的特许经营权以后，即可开始对机场的投资建设，按照谁投资谁受益的原则，机场公司也拥有了机场区域内各项经营活动的特许经营权，从而机场公司能够将这些特许经营权转让给其他受许人。例如:机场公司可以将候机楼的商业经营（如纪念品商店、餐饮店、银行和超市等）

在项目建设阶段，机场公司根据特许权协议的规定，按照工期、技术和质量等方面的要求，负责机场的设计规划和施工建设，与此同时项目合作机构和信贷融资机构还要按计划如期投入资金以保证项目进度。项目可以由项目公司承建，也可以通过招投标的方式承包给工程商修建，政府和其他合作参与方将对工厂建造予以监督。

项目运营，政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

（5）项目移交阶段

通用机场PPP项目运作的最后一个阶段，特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

4、通用机场PPP项目法律问题分析

通用机场PPP项目，除满足国务院、财政部、国家发展改革委等制定的关于PPP模式的政策性规范外，还需满足我国通用航空领域的规范要求，保证项目操作的合法性。根据我国相关法律法规，主要从以下方面简单分析通用机场PPP项目存在的相关法律问题：

（1）通用机场PPP项目的前期工作

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）的规定，PPP项目可划分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。实施PPP项目前期准备工作，包括编制PPP项目实施方案、开展物有所值评价和财政承受能力论证等。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）的规定，我国投资项目应履行审批、核准或备案手续。也就是说，在以PPP模式实施通用机场过程中，还需履行通用机场规划、投资立项等工作。

根据《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号）的规定，通用机场的布局规划，一般由省级发展改革部门负责组织编制辖区内通用机场布局规划。通用机场布局规划在批准前，必须征得民航地区管理局、战区空军（空域管理部门）同意，最终上报省级人民政府批准。通用机场布局规划批准文件应按照要求抄报国家发展改革委、财政部、交通运输部、民航局和中央军委联合参谋部、空军。

（2）通用机场PPP项目的运营管理

因为通用航空领域的专业性，法律规范层面对通用航空的运营设立了行政许可，包括通用机场的使用许可及通用航空经营许可，同时还应符合飞行管制的相关规定。

通用机场使用许可证

根据《民用机场管理条例》第18条规定，通用机场投入使用应具备下列条件：

（一）有与运营业务相适应的飞行场地；

（二）有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；

（三）有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；

（四）配备必要的管理人员和专业技术人员。通用机场投入使用时，应向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，以获得通用机场使用许可证。

进而《民用机场使用许可规定》第19条规定通用机场使用许可证的申请条件和材料，其中民航地区管理局代表民航总局审批颁发所辖地区通用机场的民用机场使用许可证，其颁证权属民航总局。

根据上述规定，社会资本方取得通用机场使用许可证是进入运营的首要条件。

通用航空经营许可证

《通用航空经营许可管理规定》第8条规定申请通用航空经营许可证应具备下列条件：

（一）从事通用航空经营活动的主体应当为企业法人，主营业务为通用航空经营项目；企业的法定代表人为中国籍公民；

（二）企业名称应当体现通用航空行业和经营特点；

（三）购买或租赁不少于两架民用航空器，航空器应当在中华人民共和国登记，符合适航标准；

（四）有与民用航空器相适应，经过专业训练，取得相应执照或训练合格证的航空人员；

（五）设立经营、运行及安全管理机构并配备与经营项目相适应的专业人员；

（六）企业高级管理人员应当完成通用航空法规标准培训，主管飞行、作业质量的负责人还应当在最近六年内具有累计三年以上相关专业领域工作经验；

（七）有满足民用航空器运行要求的基地机场（起降场地）及相应的基础设施；

（八）有符合相关法律、法规和标准要求，经检测合格的作业设施、设备；（九）具备充分的赔偿责任承担能力，按规定投保地面第三人责任险等保险；

（十）民航局认为必要的其他条件。

通用航空飞行管制

根据《通用航空飞行管制条例》第6条规定：“从事通用航空飞行活动的单位、个人使用机场飞行空域、航路、航线，应当按照国家有关规定向飞行管制部门提出申请，经批准后方可实施。”

《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号）规定：“飞行管制分区内的飞行计划申请，应在起飞前4小时提出，审批单位需在起飞前2小时批复；超出飞行管制分区在飞行管制区内的，应在起飞前8小时提出，审批单位需在起飞前6小时批复；跨飞行管制区的，应在起飞前1天15时前提出，审批单位需在起飞前1天18时前批复。监视空域飞行计划，航空用户应在起飞前2小时向飞行计划受理单位报备，飞行计划受理单位需在起飞前1小时向空管部门报备；报告空域飞行计划，航空用户应在起飞前1小时向飞行计划受理单位报备。对执行应急救援、抢险救灾、医疗救护与反恐处突等紧急、特殊通用航空任务的飞行计划，应随报随批。”

综上，社会资本方在提供通用航空经营服务的过程中，应遵守上述相关规定，确保提高运营维护效率和服务质量。

（3）通用机场PPP项目回报机制

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。

在使用者付费机制上相关相关收费价格应当符合以下相关规定：

根据《中国民用航空局关于印发通用航空民用机场收费标准的通知》（民航发[2010]85号）的规定，使用通用航空民用机场实行政府指导价，主要收费包括起降费、停场费和其他项目，起降费基准价为每架次120元，停场费基准价为停场2小时以内免收；每停场24小时基准价为每架次100元；超过2小时，不足24小时按24小时计收。停场时间按空管部门提供的航空器降落到起飞时间计算。其他项目收费参照《中国民用航空总局、国家发展和改革委员会关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》（民航发[2007]159号）相关规定执行。

根据《中国民用航空局关于通用航空作业收费标准问题的通知》（民航发[2008]121号）的规定，通用航空服务收费标准实行市场调节价，通用航空企业根据各自机型成本，按照作业方式的不同与用户协商确定通用航空作业收费标准。为便于政府部门监督管理，通用航空企业于每年底向所在地民航地区管理局报送各项作业的平均收费标准。

通用机场PPP项目案例分析

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